Recentemente, em outubro de 2021, foi promulgada a Lei Federal 14.230, que alterou substancialmente a denominada Lei da Improbidade Administrativa – LIA (Lei 8.429, de 02/06/1992). Pela extensão e aprofundamento das alterações, pode-se dizer que, na prática, temos uma nova lei sobre o tema. Editada anteriormente, na esteira da Constituição de 1988, a LIA veio de encontro aos desmandos, ilegalidades e atos de corrupção no poder público.
Num plano geral a LIA, originalmente concebida, exerceu um grande papel no sentido de frear os desmandos e vantagens ilícitas na Administração Pública. Após 30 anos, ajustes se tornaram necessários. Atendendo a um clamor político, especialmente de prefeitos e administradores municipais que se viam literalmente sob a ameaça de qualquer ato administrativo ser considerado pelo Ministério Público como ímprobo e, portanto, sujeito às inúmeras sanções respectivas, o Congresso Nacional resolveu alterar profundamente a LIA. É certo, todavia, que aproveitou a oportunidade legislativa da necessária mudança e aprimoramento técnico da lei para também incluir algumas vantagens para a classe política em geral. A nova lei agradou a classe política e desagradou o Ministério Público. Quanto à sociedade só o tempo dirá. O artigo não é político, mas a lei foi feita por políticos. Fica, então, o registro.
Inegável o enrijecimento à atuação do Ministério Público nesta nova seara. Inclusive com informações de que a nova lei será questionada por ele, sobre sua constitucionalidade, junto ao STF.
Inúmeros são os aspectos das alterações. Poderíamos discorrer longa e detidamente sobre cada artigo, parágrafo e inciso. Mas ficaremos com os mais relevantes sob nossa ótica.
A grande alteração é a extinção da figura da “culpa” nos atos de improbidade administrativa. Não existem mais atos ímprobos culposos. Apenas os dolosos, aqueles em que os agentes comprovadamente tiveram a intenção de praticar com as finalidades previstas na Lei: enriquecimento ilícito, danos ao erário e afronta aos princípios da Administração Pública. Dolo esse específico, e não genérico, a teor do artigo 1º, §§1º e 2º. Estima-se no meio jurídico que a forma culposa representa aproximadamente 90% das ações respectivas em andamento, que serão obrigatoriamente extintas por ausência de tipificação legal (princípio da retroatividade). Aliás, os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador também foram incorporados ao sistema da improbidade administrativa.
Quanto às empresas privadas, que celebram negócios com o Poder Público, houve também benefícios processuais. Os sócios da empresa, em tese, não respondem pelo ato ímprobo da pessoa jurídica, salvo a comprovação efetiva de sua participação e, ainda assim, responderá nos limites desta. Processualmente, haverá a necessidade de se instaurar o incidente de desconsideração da personalidade jurídica prevista no Código de Processo Civil, vedada a propositura direta da ação em relação aos sócios. Outro benefício é a não cumulatividade de sanções entre a LIA e a Lei 12.846/2013 (Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública), onde também se regulam os famosos acordos de leniência com o Estado. A Nova LIA inovou também em permitir acordos entre as partes, a teor do artigo 17B, o que era vedado anteriormente. E, por fim, na responsabilização da pessoa jurídica, deverão ser considerados os efeitos econômicos e sociais da sanção, de modo a viabilizar a manutenção das suas atividades.
Alguns aspectos processuais chamam a atenção pela sua tecnicidade. Ao Ministério Público, titular da legitimidade ativa, caberá demonstrar cabalmente a conduta individualizada dolosa dos réus e a veracidade dos fatos imputados. Ou seja, as provas deverão vir na propositura da ação, que agora seguirá o procedimento comum do CPC, acabando com a fase inicial de conhecimento da antiga manifestação prévia. Em suma, ao Ministério Público caberá um trabalho minucioso de coleta de provas durante o inquérito administrativo, que agora tem prazo de conclusão, e não mais durante a instrução processual.
Ao Magistrado caberá, em sua decisão, precisar a tipificação do ato ímprobo de cada réu e os fundamentos que demostrem elementos de tal tipificação, vedada sua presunção e, ainda, vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. E, para cada ato imputado, apenas uma das três modalidades de improbidade poderá incidir. Ao réu revel não incidirá a presunção de veracidade dos fatos imputados. E mais, o Magistrado deverá observar as inúmeras determinações legais do artigo 17C da Nova LIA, ponderando as consequências de sua decisão, a conduta do gestor e as premissas da dosimetria da pena, entre outras. Ou seja, a sentença deverá ser extremamente técnica, minuciosa e precisa, sob pena de reforma. Na prática, o desenrolar processual ficou mais técnico, o que inevitavelmente assegurará ao réu maiores e melhores oportunidades de defesa.
Nesta seara de melhor atuação processual, ao réu foi oportunizado o que podemos chamar de “incidente de conformação da garantia”. Nas ações de improbidade administrativa existe a possibilidade de decretação de indisponibilidade dos bens dos réus de forma preventiva e acautelatória, figura jurídica que se mostra razoável para se garantir a efetividade da tutela jurisdicional e a proteção do bem público. Todavia, o que se assistia comumente era o ajuizamento da ação de forma ampla e irrestrita em relação ao(s) agente(s) público(s) e todos os demais atores que porventura figurassem no ato combatido (empresa contratada e subcontratadas e seus sócios, terceiros etc.), tornando o polo passivo numa multiplicidade de réus.
O bloqueio de bens sempre foi determinado de forma ampla e total. Ou seja, na grande maioria das vezes o bloqueio geral superava exponencialmente o pretenso valor da ação e se perpetuava durante todo o processo até a efetiva prestação jurisdicional com a sentença. Este fato impossibilitava a subsistência dos réus e a continuidade das atividades sociais das empresas. Pela multiplicidade de réus e volumosos documentos acostados na inicial e nas contestações, os processos sempre foram demorados e, com os bens bloqueados, os danos aos réus eram substanciais e inevitáveis. Na verdade, o processo não fazia justiça (essência do direito) só pelo simples fato de existir.
Agora não. Com regras claras e precisas, a teor do novo artigo 16 da Nova LIA, a indisponibilidade dos bens dos réus deve guardar consonância e limitação ao eventual dano causado, que deverá ser especificado pelo Ministério Público na petição inicial. Vejamos um exemplo hipotético: um contrato de prestação de serviços com uma empresa privada que porventura tenha sido realizado com dolo pelo agente público (um prefeito p. ex.). O Ministério Público alegava o valor total do contrato como valor do dano ao erário, atribuía esse valor à causa e pedia o bloqueio de bens de tal valor em relação a todos os réus. Em nenhum momento se levava em consideração a parcela de valores que efetivamente foram empregados nos serviços realizados. O ato de contratação era ímprobo? Sim! Mas não foi o valor total do contrato que enriqueceu ilicitamente os réus, nem foi neste valor o total do dano causado ao erário. Em suma, não é mais cabível a generalização do valor do eventual dano, muito menos o bloqueio indistinto e geral como era a regra até bem pouco tempo. Na minha opinião jurídica, essa fase processual deveria ser classificada como um incidente processual em apartado e apenso dos autos principais. Aí sim podemos dizer que o juízo (e o bem público) estaria garantido durante a instrução processual e aos réus (inocentes até prova em contrário) não lhes seria imposto um prejuízo irrecuperável.
Quanto à prescrição, essa foi alterada em seu prazo para 8 anos, em regra, da data do fato. Como existem hipóteses legais de interrupção e suspensão da prescrição, há de se levar em consideração a incidência de prescrição intercorrente.
Por fim, uma pérola jurídica que até recentemente não imaginávamos em ações públicas: a condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência de ação de improbidade, se comprovada a má fé do autor.
Em suma, estes são alguns (de muitos) aspectos controversos da “nova” Lei da Improbidade Administrativa. O tempo e a efetiva aplicação da lei nos dirão o quanto de Justiça estará se fazendo em benefício do agente público, do cidadão e principalmente da sociedade.
